UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN CRISTÓBAL DE HUAMANGA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS, ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES ESCUELA DE FORMACION PROFESIONAL DE ECONOMIA ORIENTACION DEL GASTO SOCIAL: CASO PROGRAMA JUNTOS, AYACUCHO 2010 – 2015 TESIS PARA OPTAR EL TITULO DE ECONOMISTA RESPONSABLES BACHILLERES : LUCY ÑUFLO MORALES ALICIA ANALI RODRIGUEZ CHANCOS AYACUCHO - PERU 2018 DEDICATORIA Al amor de mi vida mi esposo quien con su esfuerzo y apoyo incondicional ha permitido culminar la carrera profesional. Lucy A mi adorada madre Victoria Chancos, por su apoyo incondicional y ser el pilar más importante de mi vida le dedico profundo amor y gratitud. Anali AGRADECIMIENTO A la Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga por forjarnos en sus aulas; a la facultad de Ciencias Económicas Administrativas y Contables; a la escuela de Formación Profesional de Economía; a los docentes por contribuir en nuestra formación profesional. A dios por habernos acompañado y guiado a lo largo de nuestra carrera, por ser nuestra fortaleza en los momentos de debilidad y por brindarnos una vida llena de aprendizajes, experiencias y sobre todo felicidad. RESUMEN. El trabajo de investigación tiene como objetivo caracterizar y evaluar la eficacia de la orientación del gasto social de las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres JUNTOS en los distritos de Chuschi y Los Morochucos (Cangallo), Tambillos y Vinchos (Huamanga) y, San Miguel y Tambo (La Mar), de la región de Ayacucho entre los periodos 2010 y 2015. El estudio permite conocer la percepción de los beneficiarios y no beneficiarios del Programa JUNTOS en relación a la evolución y orientación de las transferencias monetarias condicionadas, dirigidas a la población objetiva para conocer si existe una adecuada asignación de los recursos públicos. La metodología ha consistido en determinar los niveles de filtración y subcobertura utilizando las variables de la encuesta del SISFOH y el padrón de beneficiarios de los distritos en estudio, así como de la evolución del gasto social de las transferencias monetarias condicionadas. Del mismo modo se ha utilizado fichas de identificación y criterios de observación en la elección de la población para acceder al programa, la que nos permitirá identificar a los hogares que califican para ser considerado como población objetiva del programa. Los resultados muestran niveles significativos de subcobertura y filtración en los distritos en estudio de la región Ayacucho. Clave: Orientación del gasto social del programa juntos ABSTRACT The objective of the research work is to characterize and evaluate the effectiveness of the social expenditure orientation of Conditional Cash Transfers (CCTs) of the National Program of Direct Support to the Poorest JUNTOS in the districts of Chuschi and Los Morochucos (Cangallo), Tambillos and Vinchos (Huamanga) and, San Miguel and Tambo (La Mar), of the Ayacucho region between the 2010 and 2015 periods. The study allows to know the perception of the beneficiaries and non-beneficiaries of the JUNTOS Program in relation to the evolution and orientation of conditional cash transfers, aimed at the target population to know if there is an adequate allocation of public resources. The methodology consisted of determining the levels of filtering and undercoverage using the variables of the SISFOH survey and the list of beneficiaries of the districts under study, as well as the evolution of social spending of conditional cash transfers. In the same way, identification cards and observation criteria have been used in the election of the population to access the program, which will allow us to identify the households that qualify to be considered as an objective population of the program. The results show significant levels of undercoverage and leakage in the districts under study in the Ayacucho region. Key: Orientation of the social expenditure of the program together INTRODUCCION El principal objetivo del estudio es estimar los errores de focalización, filtración y subcobertura, en relación a la orientación del gasto social de las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Mas Pobres JUNTOS. Esto es importante dado que el programa JUNTOS, tiene como finalidad orientar sus recursos a favor de los hogares y poblaciones excluidos, es decir, a los distritos de los departamentos en los cuales el Sistema de Focalización (SISFOH) haya realizado una evaluación socioeconómica y cuyos niveles de pobreza se encuentren entre el 40% y el 50%. La región de Ayacucho ha estado en los grupos por niveles de vida extremadamente pobre, la tasa de pobreza, al inicio del programa juntos (2005), superaba el 78.6% superior a la tasa nacional (55,6%), para el mismo periodo la tasa de extrema pobreza ascendía a 28,9% igualmente superior a la tasa nacional que registraba el 15,8%. En ese sentido, al periodo de estudio, 2015, en la región de Ayacucho, el programa cobertura las 11 provincias, 115 del total de 117 distritos, registrando un total de 49,905 hogares afiliados. Los diferentes programas sociales que se ha venido implementando en el país tienen un claro propósito de contrarrestar la profundización de las desigualdades sociales en el país. Para ello es necesario recursos, en ese sentido se constata fuertes limitaciones de recursos presupuestales para aplicar políticas sociales que beneficien a toda la población, situación que ha permitido consolidar en el país a una tendencia hacia la focalización del gasto social en los sectores más pobres de la población, siendo los argumentos importantes (según Grosh y Baker, 1995) es que la existencia de programas sociales focalizados hacia la población pobre, aumentan la eficiencia y equidad en el gasto social y por tanto, aceleran la reducción de la pobreza. Sin embargo en el proceso de focalización del gasto social se presenta riesgos de inclusión y exclusión de la población objetiva por tanto se visualizaría por un lado eficiencia y por otro lado ineficiencia en la asignación del gasto social, por lo cual no siempre beneficia a los hogares y poblaciones que realmente necesitan. Esto se traduce en consecuencia en dos grandes problemas: filtración y sub cobertura. Según estudios realizados por el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP): niveles altos de filtración y subcobertura reflejan la existencia de ineficiencias e ineficacias que conducen a la perdida de recursos en un sector de la población que no lo necesita, en lugar de ser utilizado en aquel sector desatendido pero que constituye el objetivo de un programa social. Por otro lado, el consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) y la Universidad del Pacifico, para los periodos 2000 al 2015, nos indica que a nivel nacional, en los programas sociales de alimentación y nutrición como el vaso de leche y los comedores populares, presentan altos niveles de filtración y subcobertura, que son 68.5% y 97.5%, respectivamente, lo cual denota ineficiencia en el manejo de recursos. Es ese sentido, es importante visualizar y caracterizar la eficacia y eficiencia de la orientación del gasto social de las Transferencias Monetarias Condicionadas del programa Juntos. En qué medida se ha observado los niveles de filtración y subcobertura durante el proceso de selección, incorporación y afiliación de la población beneficiaria del programa social Juntos. Por tanto, el objetivo principal de este trabajo de investigación es evaluar la eficacia de la orientación del gasto social de las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) del Programa Social “JUNTOS” en los distritos de la región de Ayacucho, y como objetivos específicos: Estimar el nivel de infiltración o porcentaje de hogares beneficiarios que no son parte del grupo objetivo del programa social juntos en los distritos de la región de Ayacucho. Determinar el índice de sub cobertura asociado al número de beneficiarios potenciales no atendidos por el programa social juntos. Esto es de suma importancia para los distritos de la región de Ayacucho, porque nos permitirá identificar el grado de filtración y subcobertura en la orientación del gasto social de las transferencias monetarias condicionadas del programa juntos. La investigación tiene como hipótesis general determinar la asignación del gasto social en relación a la población y hogares del programa juntos evidencia gastos ineficientes como resultado de filtraciones en el proceso de selección y como hipótesis especifica: La orientación del gasto social en relación al programa social juntos ha evidenciado filtraciones en el proceso de focalización de la población y hogares objetivo del programa. La focalización del gasto social, como mecanismo de selección, ha observado errores de inclusión y exclusión de la población y hogares del programa juntos. El trabajo de investigación se divide en cinco capítulos. El primero describe la revisión bibliográfica sobre las formas de focalización más usadas a nivel internacional y define los errores de focalización antes mencionados (filtración y subcobertura). Además, provee evidencia de los niveles en los que dichos errores se encuentran en algunos programas sociales en el Perú. El segundo describe los materiales y métodos de investigación, el tercer capítulo describe los resultados obtenidos en el trabajo de investigación, y el cuarto ofrece las discusiones respecto al proceso de focalización en relación a los posibles errores de inclusión (familias que no satisfacen en los criterios de elegibilidad, participan) y exclusión (familias que satisfacen en los criterios de elegibilidad, pero no participan en el programa), finalmente las conclusiones, recomendaciones y referencias bibliográficas que se ha obtenido a partir del análisis realizado. INDICE CAPITULO I: REVISION DE LA LITERATURA .......................................................... 1 1.1 MARCO HISTORICO. ............................................................................................... 1 1.1.1 Sobre Programa Juntos. ...................................................................................... 1 1.1.2 Sobre el Gasto Social. .......................................................................................... 6 1.2 MARCO CONCEPTUAL. ......................................................................................... 10 1.2.1 Sobre Programa Nacional de Apoyo Directo a los Mas Pobres “Juntos”. ........ 10 1.2.2 Sobre la focalización. ......................................................................................... 12 1.2.3 Filtración y subcobertura.................................................................................... 14 1.2.4 Hogares beneficiarios del programa juntos ........................................................ 15 1.2.5 Afiliación de hogares beneficiarios .................................................................... 17 1.2.6 Población beneficiaria. ....................................................................................... 18 1.2.7 Sobre el gasto social ........................................................................................... 19 1.3 MARCO REFERENCIAL ........................................................................................... 20 CAPITULO II: MATERIALES Y METODOS .............................................................. 27 2.1 TIPO Y DISEÑO DE INVESTIGACION ................................................................... 27 2.2 MATERIALES. ........................................................................................................... 27 2.3 METODOS. ................................................................................................................. 28 2.4 FUENTES DE INFORMACION ................................................................................. 30 2.4.1 Información primaria. ....................................................................................... 30 2.4.2 Información secundaria ..................................................................................... 31 2.5 POBLACION Y MUESTRA ...................................................................................... 31 2.5.1 Población. ......................................................................................................... 31 2.5.2 Muestreo ........................................................................................................... 31 2.6 TECNICAS E INSTRUMENTOS .............................................................................. 32 2.6.1 Técnicas ............................................................................................................ 32 2.6.2 Instrumentos ...................................................................................................... 32 CAPITULO III: RESULTADOS ...................................................................................... 33 3.1 NIVEL DE LA POBLACIÓN EN CONDICIONES DE POBREZA ........................ 34 3.2 GASTO SOCIAL Y BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JUNTOS EN LA REGIÓN DE AYACUCHO. ........................................................................................... 35 3.2.1. Evolución del gasto social ................................................................................ 42 3.2.2. Gasto acumulado a nivel regional ..................................................................... 45 3.3 GASTO SOCIAL Y LOS NIVELES DE FILTRACION ......................................... 46 3.3.1 Error de focalización: tipo I - filtraciones .......................................................... 46 3.3.2. Gasto social por niveles de filtración ................................................................ 51 3.4 GASTO SOCIAL Y NIVELES DE SUBCOBERTURA.......................................... 54 3.4.1 Error de focalización tipo II - subcobertura ....................................................... 54 CAPITULO IV.- DISCUCION ......................................................................................... 56 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................... 59 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ................................................................................. 63 ANEXOS .............................................................................................................................. 65 1 CAPITULO I: REVISION DE LA LITERATURA 1.1 MARCO HISTORICO. 1.1.1 SOBRE PROGRAMA JUNTOS. El Programa Juntos se crea mediante Decreto Supremo Nº 032 – 2005-PCM y modificado mediante Decreto Supremo Nº 062 – 2005 - PCM, con la finalidad de asegurar la identidad, la salud preventiva materno-infantil y la escolaridad sin deserción, bajo el esquema de restitución de derechos básicos de los hogares más pobres de la población rural y urbana, incentivando el cumplimiento de compromisos voluntarios, facilitando el acceso a prestaciones de salud, nutrición, educación e identidad a cargo de los sectores correspondientes, a través de transferencias monetarias directas. Es un programa interinstitucional y articulador en el que participan los ministerios de Educación, salud y de la Mujer y Desarrollo Social; los mismos que ofertarán los servicios básicos vinculados al cumplimiento de compromisos en las localidades donde opere el Programa. La intervención del Programa JUNTOS, según el Decreto Supremo N° 009- 2012-MIDIS, alcanza a los distritos de los departamentos en los cuales el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) haya realizado una evaluación socioeconómica y cuyos niveles de pobreza se encuentren entre el 40% y el 50%. Para ello toma en consideración, el siguiente criterio socioeconómico: i) Distritos con tasas de pobreza iguales o superiores al 40% de su población. 2 Según los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares 2007 -2014, la pobreza total en la región de Ayacucho ha estado en los grupos por niveles de vida extremadamente pobre, la tasa de pobreza, al inicio del programa juntos (2005), superaba el 78.6% superior a la tasa nacional (55.6%), para el mismo periodo la tasa de extrema pobreza ascendía a 28.9% igualmente superior a la tasa nacional que registraba 15.8%. EXPERIENCIAS DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS (TMC) BRASIL - “Bolsa de Familia” Bolsa de Familia es el Programa de Transferencias Condicionadas más grande a nivel mundial. Actualmente alcanza a 11.1 millones de familias en todo Brasil y provee dos tipos de beneficios: una transferencia básica (completamente incondicional) que se brinda a las familias en pobreza extrema y una transferencia que varía según el número de hijos menores a 17 años de cada familia. Esta última transferencia se encuentra atada a condiciones que buscan el desarrollo de los niños tales como la asistencia a la escuela, la vacunación infantil y la asistencia de las madres a controles prenatales. Bolsa de Familia sigue la lógica del resto de TMCs de la región al mantener como objetivo el desarrollo del capital humano, sin embargo, el programa también se enfoca en proveer a las familias de un ingreso mínimo, por lo que existe cierta controversia respecto a si este es un TMC convencional o si es que se trata de un primer paso hacia un esquema de ingreso básico universal. 3 MÉXICO - “OPORTUNIDADES” “OPORTUNIDADES” es uno de los Programas de Transferencias Condicionadas más estudiado a nivel mundial. Las experiencias del mismo, tanto en diseño como en implementación, han sido de gran ayuda para numerosas instituciones en el proceso de aprendizaje continuo que se requiere para el diseño de otros TMCs. Actualmente, el programa cuenta con 5 millones de beneficiarios en áreas rurales y urbanas de todo México. El programa nació con el nombre de “PROGRESA” en 1997 con el fin de acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza a través del incremento del capital humano entre los más pobres. Para esto, el programa utiliza a modo de incentivo la provisión condicionada de transferencias de beneficios. Estos beneficios incluyen: una transferencia de efectivo para el consumo de alimentos; suplementos nutricionales para los niños pequeños, mujeres embarazadas y mujeres en etapa de lactancia; acceso a servicios de salud primarios; becas para la educación desde tercer año hasta el fin de la secundaria; incentivos económicos adicionales para la culminación de la educación secundaria y para la transición entre educación secundaria y educación superior; y transferencias de efectivo para beneficiarios de edad. El acceso a estos beneficios se encuentra atado a un nivel de asistencia de los niños a la escuela así como a la asistencia a controles y charlas de salud. CHILE – “Chile Solidario” El programa Chile Solidario fue creado en el año 2002 como parte de una estrategia gubernamental orientada a superar la pobreza extrema mediante el desarrollo de capital humano. Su modo de acción es bastante distinto al del resto de programas analizados, ya que, a pesar de brindar también 4 transferencias condicionadas de efectivo, estas no buscan acompañar al beneficiario a lo largo de su desarrollo, sino actúan como un incentivo para que el beneficiario logre ser transferido a programas que puedan atender sus necesidades de manera más específica. Así, Chile Solidario actúa mediante la articulación de diversos programas y servicios sociales de la red pública de forma que pueda asegurar que los mismos sean utilizados preferentemente por sus beneficiarios, quienes constituyen la población más vulnerable del país. El programa cuenta con tres componentes principales: (i) un componente de apoyo familiar y transferencias condicionadas (Programa Puente), (ii) un componente de subsidios monetarios y (iii) un componente que se encarga de asegurar el acceso preferente de los beneficiarios a otros programas de atención social. El Banco Central de Reserva (BCRP): Estudios Económicos Nº 18 (diciembre 2009), indica que la falta de información actualizada sobre los gastos de hogares en el ámbito distrital y la necesidad de mejorar la eficiencia en la asignación del gasto público y social, hacía necesaria la elaboración de información socioeconómica desagregada, que permitiera identificar las necesidades de cada jurisdicción y rediseñar los programas sociales con el objetivo de mejorar su focalización. Valenzuela, I. (2012) en su investigación sobre focalización de los programas sociales (Revista 18 Moneda), sostiene que el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres - JUNTOS - está dirigido a hogares en condición de pobreza y pobreza extrema con hijos menores de 14 años y/o madres gestantes 5 con independencia del tamaño total de la familia. El subsidio de este programa– de transferencia monetaria condicionada – es entregado a los hogares: una suma equivalente a S/.100 mensuales (a partir del año 2010 se hace una entrega bimensual de S/. 200). Dicho subsidio es entregado a las madres representantes de los hogares beneficiarios bajo la condición de participación, tanto la madre como el hijo, en programas de educación, salud, nutrición y desarrollo ciudadano. En el caso del análisis de la filtración, a partir de la información de la ENAHO, se identificó a 467 mil hogares beneficiarios del programa JUNTOS en 2011, de los cuales el 95,9 por ciento fueron hogares correctamente focalizados, reflejando un nivel de filtración de 4,1 por ciento, equivalente a cerca de 20 mil hogares. Al compararlo con 2009, el número de hogares beneficiarios aumentó de 411 a 467 mil hogares, y así también la cantidad de hogares infiltrados, los que pasaron de 7 mil a 19 mil hogares. Por su parte, el nivel de subcobertura en 2011 se ubicó en 79,3 por ciento, y al evaluarlo sólo en las áreas rurales (donde atiende prioritariamente el programa JUNTOS), dicho nivel descendió a 62,1 por ciento, una caída cercana a los 17 puntos porcentuales. Al compararlo con 2009, la subcobertura descendió 1,8 puntos porcentuales (pasó de 81,1 a 79,3 por ciento entre dichos años), en tanto que dicha disminución fue más pronunciada en el caso del área rural, donde pasó de 65,6 a 62,1 por ciento (3,5 puntos porcentuales menos) entre dichos años. Parte de las razones de la subcobertura, sobre todo en las áreas rurales, se debería a que la aplicación de la ficha socioeconómica no llega a todos los hogares del distrito 6 seleccionado por razones de aislamiento o ausencia del titular para responder el cuestionario. 1.1.2 SOBRE EL GASTO SOCIAL. El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) y Universidad del Pacifico (UP), Centro de Investigación (2006) en su investigación sobre Programas Sociales concluye que, en el Perú, en el periodo 2000-2005 se destinó en promedio un 25% del presupuesto público al gasto social. Dentro de este rubro se considera el gasto en los llamados programas sociales prioritarios, que equivale a aproximadamente el 46% del gasto social. Un hecho importante es que el gasto social y el gasto en programas sociales se ha incrementado año tras año; sin embargo, este esfuerzo de todos los peruanos no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los niveles de pobreza se han mantenido casi constantes. Por tal motivo, es legítimo preguntar qué ocurre y porqué no se están logrando las metas propuestas. Una de las respuestas está en el manejo poco eficiente de los recursos públicos destinados a los más pobres, el cual está sujeto a múltiples problemas en la focalización: filtración y subcobertura (Vásquez 2004), politización del gasto (Shady 2000), incremento en las planillas (CAD 2003), entre otros. Para 2005, la situación no fue muy diferente. Es más, con la implementación del programa “JUNTOS” el monto destinado a los programas sociales va a incrementarse aún más. Alfageme y Del Valle (2009), en la Revista de Estudios Económicos Nº 18 del BCRP, en su investigación Análisis de focalización de la política social, sostiene 7 que la focalización es la política mediante la cual se introduce el enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia. En este documento la focalización se analiza a dos niveles: por espacios geográficos y por hogares o individuos. La focalización geográfica tiene por objetivo identificar las áreas geográficas donde se concentra la población en pobreza, lo cual permite priorizar la asignación del gasto público. Los mapas de pobreza constituyen la herramienta principal de este tipo de focalización. Sin embargo, éstos asumen que la población es homogénea al interior de la unidad geográfica sin considerar la distribución de la riqueza dentro de esta unidad. Sin embargo, dado que la pobreza es un fenómeno extendido y heterogéneo en el país es necesario utilizar mecanismos de focalización complementaria que permitan identificar a la población con carencias independientemente de su ubicación geográfica. Al identificar a la población pobre, mediante los dos enfoques descritos, el Mapa de Pobreza Distrital permitirá mejorar la focalización de los programas sociales y la eficiencia en la asignación del gasto y la inversión pública. La naturaleza del gasto determinará el criterio de pobreza más adecuado en la asignación de los recursos. Así, los gastos con orientación de largo plazo, que estén relacionados con la inversión pública y mejoras en infraestructura deberían considerar la pobreza por NBI en su asignación. Por el contrario, los gastos orientados a resolver problemas coyunturales, como cubrir el déficit de consumo 8 debido a restricciones en los ingresos de los hogares, deberían considerar la pobreza monetaria en su asignación. Valderrama y Pichigua (2011) Revista Estudios Económicos Nº 21 del BCRP Propuesta metodológica para la focalización individual de los programas sociales, sostienen que mediante los programas sociales se busca atender a los más necesitados y con ello reducir los niveles de pobreza. Sin embargo, existe un importante porcentaje de personas que son beneficiados sin ser parte del público objetivo (infiltración) o que, siendo parte del público objetivo, no son atendidos (subcobertura). Por ejemplo, 68 de cada 100 personas beneficiadas por el Vaso de Leche en Lima Metropolitana no deberían estar en el programa, mientras que 69 de cada 100 personas que sí tienen los atributos como para ser consideradas parte del público objetivo no recibieron este beneficio. Como el presupuesto siempre es limitado, un mecanismo eficiente en la asignación de los programas sociales es redireccionar los fondos destinados incorrectamente a los infiltrados para orientarlos a los subcubiertos. Este proceso se conoce como focalización, el cual enfrenta el desafío de identificar correctamente a los pobres. La mejor herramienta con la que se cuenta para aproximar el nivel de pobreza de un hogar es su nivel de consumo per cápita (pobreza monetaria). En Perú, la determinación de la pobreza monetaria se basa en el gasto per cápita obtenido a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO); si éste es menor a unos umbrales conocidos como líneas de pobreza y pobreza extrema, entonces el hogar es clasificado como pobre o pobre extremo, respectivamente. Sin embargo, esta pobreza no es observable para toda la 9 población, sólo para los hogares encuestados en la ENAHO. En tal sentido, el reto que enfrenta cualquier sistema de focalización es identificar si un determinado hogar de la población es elegible o no en ausencia de información sobre pobreza monetaria. El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) es el órgano encargado de identificar a los hogares pobres en Perú. Uno de los insumos primordiales para este propósito es la aplicación presencial de una ficha socioeconómica en cada uno de los hogares. Esta ficha contiene tres tipos de pregunta: características de la vivienda, tenencia de activos y características demográficas de los miembros del hogar. A la fecha, el SISFOH ya cuenta con un registro de hogares a los cuales se ha aplicado la ficha. A fin de utilizar esta información para la identificación de los potenciales beneficiarios de programas sociales, la estrategia seguida por los organismos encargados es aproximar un índice de bienestar en base a la información observable en el padrón de hogares del SISFOH, construido de manera que esté altamente correlacionado con la pobreza monetaria. Los ponderadores de dicho índice de bienestar se obtienen de fuentes secundarias, utilizando información de la ENAHO, donde la pobreza monetaria sí es observable. A partir de este índice de bienestar, se definen puntos de corte (umbrales) que determinan la elegibilidad para los programas sociales. Los umbrales se estiman para distintos conglomerados geográficos con el fin de garantizar un costo admisible del error total de focalización, elevando el punto de corte de manera que se vaya identificando correctamente a un porcentaje de pobres hasta el momento en que las ganancias marginales de ampliar la cobertura 10 de la población elegible conlleven a un incremento marginal del error relativamente alto. 1.2 MARCO CONCEPTUAL. 1.2.1 SOBRE PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO A LOS MAS POBRES “JUNTOS”.- Es un Programa del Estado Peruano, que busca promover la acumulación del capital humano, mediante Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), a través del cual se entrega el dinero en efectivo a los hogares más pobres del país, como un incentivo al cumplimiento de compromisos de participación en las áreas de salud, nutrición, educación y desarrollo de ciudadanía. El monto de la transferencia ha sido constante desde su inicio, el mismo que ascendía S/ 100.0 nuevos soles mensuales hasta Diciembre del 2009 y de S/ 200.00 bimensuales desde Enero del 2010; el mismo que se entrega a las madres representantes de los hogares beneficiarios y que al igual que otros PTC es de libre disponibilidad; sin embargo, los Gestores Locales de JUNTOS enfatizan que la transferencia debe utilizarse de tal forma que se promuevan los mejores intereses de los niños beneficiarios (Programa JUNTOS. Plan Estratégico 2010 – 2012. Resolución de Dirección Ejecutiva Nº 009-200-PCM/PNADP). CARACTERISTICAS: • Enfoca al hogar como sujeto de intervención del Estado. • Fomenta la corresponsabilidad y participación voluntaria. • Cuenta con un sistema de selección de los hogares beneficiarios del Programa. • Posee un sistema de acceso a la oferta de servicios Básicos. 11 • Fortalece el rol de la mujer en la familia y en la comunidad. • Es un apoyo directo a los hogares, el incentivo es entregado a la mujer representante del hogar. • Promueve el Fortalecimiento de capacidades Los objetivos principales del programa son: • Aumentar los ingresos de los más pobres mediante el subsidio monetario directo que se le entrega a los beneficiarios del programa. • Contribuir al desarrollo del capital humano y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. El programa busca alcanzar ello a través del cambio esperable en el comportamiento de los beneficiarios, motivado por los compromisos relacionados a las condiciones que se les exige. • Promover las actividades económicas de las comunidades, mediante el aumento de ingreso. A nivel internacional los Programas de Transferencia Monetaria Condicionada (PTMC) se han implementado como lucha directa contra la pobreza. Las transferencias condicionadas se están consolidando como instrumento para la reducción de la pobreza. En Brasil, Colombia, México y Nicaragua existen claras evidencias de éxito en estos programas relacionados al aumento de las tasas de afiliación, la mejora de la atención preventiva de salud y el ascenso del consumo de los hogares. (Laura B. Rawlings Revista internacional de Seguridad Social, ISSN 0250-605X, Vol. 58, Nº. 2-3, 2005). La FAO (Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones 12 Unidas) reconoce la aplicación de estas políticas de PTC, al cumplimiento de una serie de exigencias, ya que a su juicio han sido muy importantes para reducir la pobreza y el hambre a millones de personas en Latinoamérica y el Caribe. 1.2.2 SOBRE LA FOCALIZACION. Para Brodersohn (2008). La focalización es parte de la formulación de estrategias de intervención pública centradas en la eficacia. Por este procedimiento se asegura que el conjunto de beneficiarios efectivos de un programa/proyecto sea exclusivamente el de los beneficiarios potenciales para los que se lo diseñó. En ello reside uno de los grandes valores de la focalización como instrumento que da eficacia a la política social. La focalización es entendida de muy diversos modos, lo que da lugar a un amplio abanico de interpretaciones. Pueden plantearse básicamente tres acepciones, de las cuales, la primera es la que verdaderamente se ha generalizado en la Región: a) Focalización en estricto sentido b) Focalización en sentido amplio c) Focalización en sentido ideológico La focalización en un sentido estrictamente técnico, se plantea estas dos preguntas básicas: ¿Quiénes?, ¿Dónde? Frente a la pregunta de quiénes son, la focalización recurre a criterios para identificar y dimensionar la población objetivo con carencias básicas (ya sea a 13 través del método de las NBI o de la LP). Ante la pregunta de dónde están, se recurre a criterios de localización de la población objetivo, especialmente criterios territoriales y/o institucionales. De este modo, al focalizar se utilizan los siguientes criterios: ➢ Identificar y dimensionar la población objetivo con carencias básicas. ➢ Localizar la población objetivo. En base a los mismos, la focalización en estricto sentido se define principalmente en términos de: Identificar y dimensionar la población con carencias básicas, y localizar la población objetivo. PO = Pbij Donde: PO: población objetivo Pb : población beneficiaria i : carencias básicas (NBI o LP) j : localización (territorial, institucional) Esta definición estricta pone énfasis en aspectos instrumentales y operativos. Según el BCRP 1995 y GRADE 2001: “La focalización es la política mediante la cual se introduce el enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia”. Enfoca dos unidades de análisis de focalización: por espacios geográficos y por hogares o individuos. “La focalización geográfica tiene por 14 objetivo identificar las áreas geográficas donde se concentra la población en pobreza, lo cual permite priorizar la asignación del gasto público. Los mapas de pobreza constituyen la herramienta principal de este tipo de focalización. Y focalización individual, es el que permite la identificación de los beneficiarios, mediante la aplicación de fichas de registro individual, y la obtención de puntajes para reconocer a las familias en condición de pobreza, dentro de poblaciones heterogéneas en cuanto a su grado de pobreza. 1.2.3 FILTRACION Y SUBCOBERTURA Según la misma fuente, Define filtración (Error de focalización tipo I) como el porcentaje de los beneficiarios de un programa que no forman parte de la población objetivo del mismo (no cumplen con los requisitos establecidos para participar en el programa). El nivel de filtración constituye una medida de la pérdida de los recursos con que cuenta el programa y por tanto mide el grado de ineficiencia en la medida que señala el uso inapropiado de una parte de los recursos destinados a éste, y que por tanto constituye un impedimento para cumplir objetivos. Y como subcobertura (Error de focalización Tipo II) al porcentaje de la población objetivo del programa (cumplen con los requisitos establecidos para participar en el programa) que no se beneficia del mismo. El nivel de subcobertura constituye una medida de la necesidad de recursos adicionales de manera que el programa alcance a toda la población objetivo y cumpla con sus metas, por lo que mostraría la ineficacia del programa. Niveles altos de filtración y subcobertura implicarían la presencia de ineficiencias e ineficacias en el programa, las que conducen a la pérdida de 15 recursos en un sector de la población que no lo necesita, en lugar de ser utilizado en aquel sector desatendido pero que constituye el objetivo del programa.” 1.2.4 HOGARES BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JUNTOS. Comprende la identificación y evaluación socioeconómica de hogares a cargo del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), población y hogares objetivo en base a criterios siguientes: Criterio socioeconómico: Los hogares deben clasificarse como pobres extremos o pobres, de acuerdo con el punto de corte definido por el algoritmo vigente del SISFOH. Criterio de elegibilidad: • El hogar debe tener al menos un miembro hasta los 19 años de edad o gestante. • Vivir habitualmente más de 6 meses en el distrito hasta la fecha de adscripción al Programa. Para determinar la población objetivo del programa se ha tenido en cuenta los siguientes aspectos: Los requisitos exigidos. Para el Programa JUNTOS la población potencial actualmente está definida por todos los hogares que cuentan con gestantes, niños y niñas, adolescentes y jóvenes hasta 19 años de edad en situación de pobreza a nivel nacional. Por definición, la población pobre tiene prioridad sobre la población no pobre como beneficiaria de programa, pues es ella la que no cuenta con recursos suficientes para mantener estándares de nutrición y salud adecuados. 16 Algunas características de la vivienda asociada a la condición de pobreza, otorgan información relevante para entender la efectividad de los programas sociales. Teniendo en cuenta estas consideraciones se han establecido dos definiciones de objetivo. La primera toma en cuenta los requisitos específicos del programa, la condición de pobreza monetaria. Esta definición es designada como definición de pobreza 1. La segunda considera la condición de pobreza sea por línea de pobreza o por infraestructura del hogar (definición de pobreza 2). En este último caso se considera pobre a aquella persona que se encuentra por debajo de la línea de pobreza o cuya vivienda cumple con una o más de las siguientes condiciones precarias Habita en choza, cabaña, vivienda improvisada o local no habitable. El piso de la vivienda es de tierra. No cuenta con alumbrado eléctrico dentro de la vivienda. Se provee de agua a través de río o acequia. Específicamente, en este estudio se ha trabajado bajo el criterio de la definición de la pobreza 2, dado que algunas áreas urbanas de capitales distritales cuentan con condiciones básicas de vivienda aun cuando sus ingresos monetarios sean bajos. En este caso, la definición de pobreza 1 sería más relevante. Por el contrario, en zonas rurales donde la población es dispersa, es probable que personas con un alto nivel de autoconsumo puedan mostrar un gasto igual o superior al de la población por encima de la línea de pobreza, y por tanto no se les considere dentro de la población objetivo de los programas sociales. Sin embargo, la infraestructura precaria de sus viviendas justifica su inclusión como 17 beneficiarios de dichos programas. En este caso la definición de pobreza 2 sería la relevante. Con la información proveniente del proceso de focalización, el Programa JUNTOS aplica el proceso de afiliación, cuya finalidad es verificar que los hogares elegibles cumplan los criterios y requisitos de afiliación. La lista ordenada de hogares focalizados es presentada ante la Asamblea Comunal de Validación, reunión que se desarrolla con la participación de las autoridades: alcaldes distritales, gobernadores comunales, presidentes comunales y tiene como objetivo validar en consulta pública la información respecto de los criterios categóricos de hogares censados y no censados. Los resultados de la Asamblea se registran en un acta de Asamblea Comunal. La población objetivo del Programa está conformada por los hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, principalmente de zonas rurales, integrados por gestantes, niños, adolescentes y jóvenes hasta que concluyan la educación secundaria o cumplan los 19 años de edad. 1.2.5 AFILIACIÓN DE HOGARES BENEFICIARIOS El proceso operativo para afiliar a los hogares clasificados socioeconómicamente como elegibles y que cumplen con los criterios para ser usuarios del Programa, incluye los siguientes procedimientos: 18 a) Obtención de los hogares elegibles: En base a la información del SISFOH y en la verificación de los hogares que cumplan los criterios y requisitos de afiliación del Programa, para pertenecer al padrón de hogares afiliados. b) Formalización de la afiliación: Hogares que han alcanzado o aprobado las validaciones y cumplido con los requisitos de afiliación del Programa y se incorpora al padrón de hogares afiliados. c) Verificación de la permanencia en el Programa: Se realiza a partir de los criterios de permanencia y la reincorporación de hogares. A través de estos dos subprocesos se determina la afiliación de hogares y su permanencia. d) Monitoreo y evaluación: El monitoreo al proceso de afiliación, es realizado a nivel nacional por la Unidad de Operaciones de Afiliaciones y Liquidaciones (UOAL) y a nivel regional o departamental por las Unidades Territoriales, localizadas en cada sede regional. 1.2.6 POBLACION BENEFICIARIA. Son los hogares como sujeto de intervención del Estado, es decir la población beneficiaria involucrada en mejorar las condiciones básicas en nutrición, salud, educación., Reciben un subsidio en dinero efectivo, como un incentivo al cumplimiento de compromisos de participación en los programas de las áreas de Salud, Educación y Desarrollo de la Ciudadanía. Enfoca el hogar como sujeto de intervención del Estado. La decisión de hacer uso o no de los servicios básicos radica en el hogar, ya que es el lugar donde 19 residen los factores que tienden a perpetuar la pobreza de generación en generación. Fomenta la corresponsabilidad y es un factor importante en este Programa, porque activa la participación voluntaria y la convicción de mejorar las condiciones básicas en nutrición, salud, educación y formalizar la identidad de los miembros del hogar como plataforma base de su propio desarrollo. La asistencia de los niños y niñas menores de cinco años y de las madres gestantes a las unidades de salud y de los menores de 14 años a la escuela, constituye la base para el otorgamiento del incentivo monetario. 1.2.7 SOBRE EL GASTO SOCIAL Según, Chacaltana, Juan.”El análisis del gasto social, y en particular del gasto social de lucha contra la pobreza, es un tema que resultaría sencillo si se contara con una clasificación uniforme que sea utilizada por todas las fuentes que producen información al respecto. Sin embargo, esto no es así dado que existen diversas definiciones que es necesario distinguir. Las más conocidas son: Gasto social total o general, conformado por todas aquellas partidas del gasto público orientado a la formación de capacidades de las personas indispensables para lograr una vida digna, sana, prolongada, creativa y productiva (MEF 2000). Gasto social básico, aquella que permite la formación de capacidades básicas de las personas y la convivencia pacífica en condiciones de escasez contribuyendo a la gobernabilidad del sistema. Gasto en servicios sociales básicos, tales como salud, educación, defensa, etc. 20 Gasto de lucha contra la pobreza, incluye los programas focalizados de lucha contra la pobreza, entre los cuales destacan el FONCODES, PRONAA, El Programa de Vaso de Leche, el Fondo de Compensación Municipal, Programa JUNTOS, Pensión 65, Qaliwarma y otros. 1.3 MARCO REFERENCIAL Azevedo, V. y Robles M. (2008) en su investigación Desigualdad y Focalización geográfica del gasto social: El caso de Ecuador, concluyen que dos evidencias recientes muestran que la focalización del gasto social en los países de América Latina y el Caribe sigue siendo uno de los retos más importantes de la política social. Una de ellas proviene de la CEPAL 2007. Este organismo, utilizando información de los presupuestos públicos ejecutados de los países de la región, muestra que el gasto social por habitante aumentó sustancialmente en los últimos años (50% en promedio desde 1990), y de manera más importante en seguridad social y asistencia social (61%). En particular, mucho del incremento del gasto en asistencia social se habría debido a la permanencia de varios programas que se establecieron a principios de los 90 para reducir los efectos de los programas de estabilización y ajuste macroeconómico. El incremento del gasto social, sin embargo, no se tradujo en una incidencia importante de dicho gasto sobre el ingreso de los más pobres. Con la misma información de los presupuestos y la que proviene de las encuestas de hogares de cada uno de los países analizados, CEPAL muestra que el gasto en salud y educación son casi neutras en términos distributivos, dado el carácter universal que ellos tienen; la inversión en seguridad social es regresiva, y el gasto en asistencia social solo es ligeramente progresiva (en promedio solo el 55% de los recursos destinados a asistencia social de 11 países son captados por el 40% más pobre). 21 La focalización constituye hoy uno de los conceptos centrales del paradigma de la formulación de las políticas sociales. Su incorporación, como instrumento operativo, no está sujeta a las diferencias que puedan presentarse en las condiciones materiales de los diversos universos en que dichas políticas habrán de aplicarse. El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) que tantas ilusiones despertó en la sociedad mexicana durante el gobierno de Carlos Salinas al igual que los planes de asistencia social que han instrumentado en Argentina y Chile los presidentes Carlos Menem y Eduardo Frei responden a postulados teóricos similares y a intenciones políticas enfocadas hacia una misma dirección: desactivar los conflictos sociales más graves y generar consenso en aquellos segmentos de la fuerza laboral que tienen una inserción débil en el mercado de trabajo (empleo precario, subocupación, informalidad urbana, pequeños productores, etc.) para que actúen como base social de apoyo al modelo neoliberal. El caso del PRONASOL mexicano es el más ilustrativo en este sentido. Desde su origen, este Programa fue concebido como un instrumento «flexible» que incluiría dos etapas principales: en la primera se atenderían los rezagos más urgentes de la población con respecto a sus condiciones de vida y en la segunda se trataría de promover inversiones que generaran empleos remunerados. En 1990 fueron creados los Fondos de Solidaridad para la Producción, y en 1992 se asignó una partida especial para Empresas de Solidaridad, lo que dio lugar a un cambio importante en la distribución de los recursos. El dinero destinado a impulsar a los pequeños productores pasó de niveles muy bajos en 1989 al 15% del presupuesto nacional en 1994. Entre las vertientes operativas más relevantes que consideró el PRONASOL pueden mencionarse las siguientes: a) promoción del desarrollo regional como una estrategia 22 en lo específico destinada a impactar en territorios socialmente homogéneos; para ello se crearon los Fondos Municipales de Solidaridad, con el fin de aprovechar los recursos de cada comunidad y mejorar el nivel de vida de sus pobladores; b) considerar a las comunidades locales, rurales y urbanas, como unidades básicas de trabajo en las que el gobierno promovió acciones específicas en el área de la salud, la educación y la construcción de obras de infraestructura –la instalación del drenaje y el impulso a otras acciones de fuerte impacto comunitario (arreglo de veredas, pavimentación, alumbrado público, etc.)”: Exclusión y pobreza. La focalización de las políticas sociales.- José Miguel Candía. Candía J.M. (1998) en su investigación Exclusión y Pobreza. La focalización de las políticas sociales sostiene que el “El concepto de focalización se sitúa en una instancia principalmente instrumental y operativa. Expresada esta idea en su definición más simple, puede afirmarse que focalizar es establecer mecanismos idóneos para determinar quiénes tienen derecho a acceder a los servicios básicos que se otorgarán como parte de los subsidios públicos. Otra línea argumental a favor de focalizar las políticas sociales en los sectores más vulnerables de la población parte del reconocimiento de las difíciles condiciones que genera, para los sectores populares, la estrategia de apertura y reestructuración de las economías latinoamericanas. Cualquier propuesta de retorno a las antiguas políticas con afanes «universalistas» se ve dificultada por la fuerte limitación de los recursos disponibles para las inversiones de tipo social, y por el incremento de las necesidades insatisfechas de la población. 23 En otros casos –desde el ámbito académico y desde la función pública– se explica que la focalización constituye un componente básico y permanente para la formulación de una política social racional en el marco de economías más abiertas y competitivas. Entre otras razones se menciona que la focalización contribuye a aumentar el impacto de los programas sobre la población objetivo y hacer más favorable la relación costo- beneficio; y a mejorar el diseño de los programas al facilitar la identificación del problema y, al mismo tiempo, precisar la formulación de las acciones diferenciadas para su atención según el perfil de la población que resulta beneficiada o el tipo de demanda que se desea resolver”. En su estudio “Métodos de focalización en la política social en México 2007”, Daniel Hernández, Mónica Orosco y Sirenia Vázquez, sostienen que:”Las estrategias de focalización consisten en dirigir las acciones a una población o territorio definidos, con el fin de lograr la eficiencia en la gestión de los recursos. Esta orientación considera las peculiaridades de las poblaciones y las regiones, para desarrollar mecanismos adecuados que cumplan con los objetivos establecidos. Ante recursos escasos para atender a todos los individuos o a todas las necesidades, es importante asegurar que se beneficien quienes más lo necesitan y, al mismo tiempo, no destinar recursos a quienes no se encuentren en una situación apremiante. En el contexto de política pública, la principal motivación para la focalización proviene de tres factores: 1) Maximizar la reducción de la pobreza. 2) Limitar eficientemente los recursos destinados a la disminución de la pobreza. 24 3) Aprovechar el costo de oportunidad entre el número de beneficiarios y el monto de las transferencias. Con estos tres objetivos se busca obtener un mayor impacto per cápita que el que podría derivarse de una política general que se aplica por igual a toda la población…” En los estudios mencionados anteriormente se llega a la conclusión de que, aunque con algunas limitaciones, en general los programas focalizados han funcionado. El argumento a favor de estos programas podría ser bien resumido, de acuerdo con AmartyaSen (1995), en que mientras más exacto sea un subsidio en llegar a los pobres, habrá un menor desperdicio de recursos y un menor costo para llegar al objetivo deseado, que en este caso es la reducción de la pobreza. Por su parte, los modelos teóricos, bajo ciertos supuestos, han permitido demostrar que en términos económicos, la focalización es un medio óptimo para reducir la pobreza, aun si se consideran ciertas restricciones que se presentan en la realidad, como incentivos a no trabajar cuando los hogares reciben la transferencia (Kremer, 1997), o problemas de información y evaluación imperfecta para identificar a los individuos que necesitan los apoyos (Sheshinki y Diamond, 1992). Existe incluso evidencia que podría afirmar que en aquellos casos en los que la focalización no ha funcionado ha sido debido a problemas de implementación y no a la estructura del programa. CoadyGrosh (2004) proporcionan argumentos que aseguran la posibilidad de reducir costos mientras más precisa y eficiente sea la focalización. Raczynski, D. en su investigación Focalización de Programas sociales: Lecciones de la experiencia chilena, argumenta que “Focalizar los programas sociales conlleva un costo administrativo que corresponde a las tareas de elaboración, aplicación, 25 actualización y control de los instrumentos de selección (fichas socioeconómicas, entrevistas domiciliarias, caracterización de establecimientos, mapas de pobreza, etc.). El estudio citado más arriba señala que, en programas aislados, el costo administrativo varía entre un 0,4 y un 29% del costo total del programa, siendo algo más alto al utilizar mecanismos que se apoyan en la demanda. Diversos autores han resaltado que los programas sociales altamente focalizados tienen asimismo un costo psicosocial, definido como el costo de la estigmatización social y de estimular la dependencia de la población de los programas del Estado, que inhibiría la iniciativa y creatividad de los beneficiarios para la solución de sus problemas. El costo de la estigmatización social parece más fuerte en los programas que asumen mecanismos de focalización apoyados en la demanda y cuya unidad es el individuo o la familia, puesto que, para acceder al beneficio, los beneficiarios deben reconocer y hacer pública su pobreza, lo que generalmente es visto como una humillación, que frena la demanda por el beneficio al cual se tiene derecho. Los estudios específicos de cada programa, contenidos en el volumen II de la publicación, dan cuenta de enormes dificultades para estimar las costos administrativas atribuibles a la focalización y arrojan dudas sobre las estimaciones…” SegúnA. Medrano (2010) en su investigación Principales efectos de la focalización como parte modelo de política social neoliberal, menciona que además de los costos administrativos, hay otros costos, tales como: • Distorsión de información. Este costo se refiere a que las transferencias que se otorgan pueden incentivar a quienes no cumplen los requisitos del programa para ser para proporcionar información distorsionada (es decir, mentir) con el fin de 26 poder ser considerado como beneficiarios. Por tanto, este tipo de conducta (fraude) ocasiona que se incluya en el padrón de beneficiarios a personas no pobres, generando con ello ineficiencias • Distorsión de incentivos. Los transferencias monetarias de un programa pueden inducir a los beneficiarios a modificar el valor relativo de otras actividades generadoras de ingreso (obtener un empleo), y así substituirlas. Este costo está asociado con la idea de que las transferencias pueden crear dependencia entre los beneficiarios, de tal forma que éstos prefieren vivir de las ayudas del gobierno en lugar de trabajar. • Estigma social. Este costo social está asociado con el sentimiento de humillación o vergüenza que se puede experimentar con el hecho de ser públicamente clasificado como pobre. • Sustentabilidad política de los programas y calidad de los beneficios. Los beneficiarios de programas TMC, es decir, los sectores de población más pobres, carecen de fuerza política. Por tanto, ante la eventual decisión gubernamental de suspender o disminuir los beneficios de los programas, estos sectores de la población puede carecer del apoyo para revertir dicha decisión, ya que se excluyen a sectores medios o no pobres de los beneficios. Lo mismo ocurre en el caso de exigir o, por lo menos mantener, la calidad de los servicios que les ofrecen. Por ello, se corre el riesgo de que los beneficios específicos para los pobres con frecuencia terminan transformados en beneficios raquíticos o de pobre calidad. 27 CAPITULO II: MATERIALES Y METODOS 2.1 TIPO Y DISEÑO DE INVESTIGACION Se circunscribe dentro de un tipo de investigación exploratoria, descriptiva – explicativa, transversal y cualitativo en la región de Ayacucho, capta la percepción de la población de las familias beneficiaria y no beneficiarias del programa JUNTOS, gestores locales del programa, docentes del magisterio y promotores de salud. Asimismo, la investigación estuvo orientada a observar las variables, describir y explicar: forma elemental de investigación, donde se busca recoger información contemporánea con respecto a una situación previamente determinada (objeto de estudio). Vale decir describir, explicar e identificar los factores que intervienen en la sostenibilidad social del Programa Juntos y su efecto en las beneficiarias El diseño a aplicarse es la Investigación No Experimental, lo que se realizó es: observar el fenómeno tal y como se dan en su contexto natural, para después analizarlos. 2.2 MATERIALES. La evolución del gasto social destinado al programa JUNTOS y de las transferencias realizadas a los hogares beneficiarias, principalmente la información presupuestaria entre 2010 y 2015, la información pública del Programa JUNTOS, complementado con información obtenido a partir de las observaciones y entrevistas a los gestores locales del programa JUNTOS y de los sectores involucrados en las zonas de intervención del Programa. Información oral directa libre con la gestora local del distrito que trabaja operativamente en el programa. 28 2.3 METODOS. Método Inductivo, porque ante la realidad, se elaboró una hipótesis, que luego mediante un proceso sistemático y organizado, se contrastó con la realidad objetiva, para finalmente desprender de esta, conclusiones y discusiones de investigación. Luego se empleó el muestreo (para obtener los datos de la realidad), para generalizar sus resultados en el estudio. Es decir se partió de lo particular a lo general, que consta de un procedimiento lógico en virtud del cual se construye un todo a partir de sus partes. Se trata de evaluar las percepciones de la población en general sobre los efectos del Programa JUNTOS durante el proceso de desarrollo de identificación, selección y afiliación de la población objetivo a partir de las percepciones de beneficiarios y no beneficiarios del Programa JUNTOS entre los periodos 2010 y 2015, así como la evolución de los recursos presupuestales orientados al programa social Transferencias Monetarias Condicionas (TMC), este objetivo se realizó a través de dos estrategias de investigación: La Primera, una evaluación del comportamiento de los beneficiarios del Programa sobre la situación socio económica familiar a través de entrevistas estructuradas. La Segunda es determinar actividades económicas que se desarrollan en las comunidades relacionadas al Programa, aplicándose para ello, la observación directa de las localidades y centros poblados de los distritos de Chuschi, Los morochucos (Cangallo), Tambillo y Vinchos (Huamanga) y, San Miguel , Tambo (La Mar), entrevista a promotores del Programa JUNTOS, beneficiarios, personal de los centros de salud y de los centros educativos, autoridades municipales, así como a funcionarios de las instituciones que actúan en estos espacios sociales con el objetivo de caracterizar la respuesta de la población beneficiaria y no beneficiaria sobre las 29 inquietudes respecto a la filtración y subcobertura de la población objetiva en relación a la orientación de gastos sociales. Para calcular los niveles de filtración y subcobertura, se ha utilizado como fuente la base de datos de Programa JUNTOS. Esta contiene información de los afiliados y beneficiarios al programa al año 2015. Esta base de datos permite identificar quiénes son los hogares beneficiarios, a partir de ello, determinar los errores de inclusión y exclusión, lo que se denomina como errores de focalización. LA FILTRACIÓN, O ERROR DE INCLUSIÓN, busca explicar la proporción de hogares beneficiados por el programa y que están catalogados como no pobres. Se calcula de la siguiente forma: F = HNP / THBx 100 Donde: HNP, es el número de hogares no pobres que están recibiendo el programa (infiltrados) y THB es el número total de hogares del programa. Beneficiarios infiltrados: son los beneficiarios del programa JUNTOS que no forman parte de la población objetivo del mismo, es decir, no cumplen con los requisitos establecidos para participar en el programa. Beneficiarios del programa: son los beneficiarios afiliados y abonados del programa Juntos LA SUBCOBERTURA, O ERROR DE EXCLUSIÓN, busca explicar la proporción de hogares pobres que no están incluidos en el programa. Se calcula de la siguiente manera: 30 S = HPFp / THP x 100 Donde: HPFp es el número de hogares pobres que quedaron fuera del programa y THP es el número total de hogares pobres. ERRORES DE FOCALIZACION POBLACION OBJETIVA SI NO BENEFICIARIO SI FOCALIZACION CORRECTA FILTRACION tipo 1 NO SUBCOBERTURA tipo 2 FOCALIZACIÓN CORRECTA FUENTE: Banco Central de Reserva del Perú Así, con la colaboración y coordinación con los gestores locales del programa se ha observado casos de filtraciones a través de actividades y sesiones de sensibilización, concientización y reforzamiento sobre las condicionalidades y trabajos complementarios. 2.4 FUENTES DE INFORMACION 2.4.1. INFORMACION PRIMARIA: Población beneficiaria afiliada al programa Juntos de los distritos seleccionados para el estudio, obtenido mediante el empleo de técnicas de observación y diálogo directo para poder explorar sus condiciones actuales con el objetivo de reconocer e identificar cualquier situación económica, cultural, social, entre otros. Así mismo, recoger la 31 información de las características de las localidades y centros poblados, información oral de la población, autoridades locales y hogares beneficiarios, promotores de los sectores educación y salud principalmente. 2.4.2. INFORMACION SECUNDARIA: Se trabajó con el Padrón de la población afiliada y beneficiaria disponible en la base de dato del Programa JUNTOS al año 2015, se recurrió a fuentes secundarias para obtener información sobre las características socioeconómicas de la población objetiva para el programa JUNTOS, tasa de pobreza manejadas por las instituciones como el Instituto Nacional de Estadística e Informática, Banco Central de Reserva del Perú. 2.5 POBLACION Y MUESTRA 2.5.1. POBLACION: Población y hogares beneficiarias incorporadas en el Programa social Juntos a nivel de unidades territoriales (Región) provincial y distrital disponibles en la base de datos del programa Juntos entre los periodos 2010 y 2015. Para la realización de la investigación se ha trabajado con la población afiliada y beneficiaria de los distritos seleccionados: Chuschi y Los Morochucos (Cangallo), Tambillo y Vinchos (Huamanga), San Miguel y Tambo (La Mar) al año 2015, cuya información sobre las características socioeconómicas de los hogares se obtuvo del padrón de la población beneficiaria del programa. 2.5.2. MUESTREO: No probabilística: intencional por observación, en ese sentido se ha recurrido tanto a la población beneficiaria y no beneficiaria del programa, gestores locales, promotores educativos (Docentes), de salud (Personal de salud), quienes interactúan directamente 32 con la población y tienen conocimiento de la dinámica poblacional beneficiaria y no beneficiaria, en cada uno de los distritos en estudio. Una vez identificada las representantes de los hogares afiliadas y beneficiarias se ha hecho el seguimiento y contrastado con los requisitos establecidos por el programa para determinar si es correcta o no su afiliación como hogar y población objetiva. 2.6 TECNICAS E INSTRUMENTOS 2.6.1. TECNICAS: La técnica utilizada para obtener la información necesaria ha sido la de recurrir a las bases de datos en fuentes virtuales y al uso de fichas textuales y de resumen, padrón de la población y hogares afiliados y beneficiarios, trabajos de investigación y revistas especializadas de las instituciones, tales como: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y del Programa Nacional de Apoyo Directo A Los Mas Pobres “JUNTOS”.Es importante remarcar que los resultados se basan principalmente en las percepciones e información proporcionada por los entrevistados en los distritos en estudios, por lo que no se pueden extender a todas las zonas de intervención del programa. ➢ Entrevista. ➢ Análisis documental de los resultados de afiliación y desafiliación de la población y hogares beneficiarias. 2.6.2. INSTRUMENTOS: ➢ Guía de entrevista. ➢ Guía de análisis. ➢ Fichas. 33 CAPITULO III: RESULTADOS 3.1. NIVEL DE LA POBLACION EN CONDICIONES DE POBREZA. Los aportes del Mapa de Pobreza Distrital se acercan a las distintas dimensiones de la pobreza a través del indicador de NBI y en términos de pobreza monetaria. Los datos que presenta el INEI por distritos permiten analizar la distribución del número de pobres, en términos monetarios y no monetarios, a nivel provincial en la totalidad de los 115 distritos de la región de Ayacucho. Tabla 1, la población en pobreza de 6 distritos seleccionados en relación a sus respectivas provincias. Tabla Nº 1 Población en condición de pobreza monetaria y no monetaria Dpto/prov. Distritos Población 2015 (1) POBRE No pobre Total Extremo No extremo AYACUCHO 660 654 62.6 26.2 36.4 37.4 PROV. CANGALLO Chuschi Los Morochucos 33 786 7 965 8 205 66.8 73.6 58.8 34.2 40.5 26.0 32.7 33.0 32.8 33.2 26.4 41.2 PROV, HUAMANGA Tambillo Vinchos 277 224 5 259 16 616 53.6 81.9 81.7 23.3 51.7 54.2 30.3 30.1 27.6 46.4 18.1 18.3 PROV. LA MAR San Miguel Tambo 87 932 9 373 20 567 72.2 81.1 87.9 40.7 51.1 59.1 31.5 30.0 28.8 27.8 18.9 12.1 FUENTE: Mapa de pobreza provincial, distrital 2013. Elaboración; propia (1) Población proyectada. 34 Figura N° 1 FUENTE: Mapa de pobreza provincial, distrital 2013. Elaboración; propia Figura N° 2 FUENTE: Mapa de pobreza provincial, distrital 2013. Elaboración; propia 66.8 34.2 32.7 33.2 53.6 23.3 30.3 46.4 72.2 40.7 31.5 27.8 Pobre Total Pobre Extremo Pobre no extremo No pobre Poblacion en condicion de pobreza monetaria y no monetaria por provincias Prov. Cangallo POBLACION 33786 Prov. Huamanga POBLACION 277224 Prov La Mar POBLACION 87932 73.6 58.8 81.9 81.7 81.1 87.9 40.5 26 51.7 54.2 51.1 59.1 33 32.8 30.1 27.6 30 28.8 26.4 41.2 18.1 18.3 18.9 12.1 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Chuschi Los Morochucos Tambillo Vinchos San Miguel Tambo P ro v. C an ga llo P ro v. H u am an ga P ro v La M ar Poblacion en condicion de pobreza monetaria y no monetaria por distritos No pobre Pobre no extremo Pobre Extremo Pobre Total 35 De los 06 distritos investigados, todos muestran tasas de pobreza, superiores al 50 por ciento, es decir, entre 58.8% (Los Morochucos) y 81.7% (Vinchos). Asimismo, revelan la existencia de problemas estructurales que inciden en una gran desigualdad en el acceso a servicios básicos y condiciones de vida entre provincias y distritos. 3.2. GASTO SOCIAL Y BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JUNTOS EN LA REGION DE AYACUCHO. El Estado peruano, en el año 2005, implementa el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Mas Pobres JUNTOS. La intervención del Programa, se produce en la región de Ayacucho, en el centro poblado de Chuschi, reconocido históricamente como el espacio social donde se generó una etapa de violencia socio político. Fueron incorporados 815 Familias (hogares) de Ayacucho para asumir la corresponsabilidad en el compromiso de cuidar la salud, la nutrición, educación de sus hijos, aceptando recibir el incentivo condicionado de 100 nuevos soles mensuales. A nivel nacional, según información del Programa JUNTOS, desde su implementación, el número de centros poblados (CCPP) intervenidos ha mostrado incrementos significativos. En el año 2005 se intervino en 1898 CCPP, en el 2013 se incremento a 718,245 CCPP, y en el primer semestre del 2014 ha llegado a 833,836. Cubriendo 1110 distritos de 150 provincias de los 15 departamentos más pobres del país, al 2015, el programa registró 814, 533 hogares afiliados en 1,178 distritos, 159 provincias y 18 departamentos, incluido Ayacucho. 36 La tabla Nº 2 muestra que, en la región de Ayacucho, principalmente entre los periodos 2012 y 2015, el Programa cobertura la totalidad de las 11 provincias, 115 distritos del total de 117 espacios sociales, registrando un total de 46,905 hogares afiliados, priorizando los espacios sociales rurales, es decir, los hogares localizados en centros poblados con menos de 400 viviendas. Tabla Nº 2 Cobertura del programa JUNTOS, Ayacucho por provincia/distrito PROV./DIST. TOTAL 2012 2013 2014 2015 CANGALLO Nº distritos 06 06 06 06 06 HUAMANGA Nº distritos 13 08 13 13 13 HUANCASANCOS Nº distritos 04 04 04 04 04 HUANTA Nº distritos 12 08 08 08 11 LA MAR Nº distritos 11 09 09 09 10 LUCANAS Nº distritos 20 13 14 17 17 PARINACOCHAS Nº distritos 08 06 07 07 07 P. DEL SARA SARA Nº distritos 10 07 10 10 10 SUCRE Nº distritos 11 10 11 11 11 VICTOR FAJARDO Nº distritos 12 12 12 12 12 VILCASHUAMAN Nº distritos 08 08 08 08 08 FUENTE: Sistema de Información de Transferencias Condicionadas JUNTOS Elaboración; propia La población objetivo se ve reflejada en la evolución de la cobertura del Programa en términos de hogares afiliados y abonados. Los hogares afiliados son todos aquellos 37 validados por las autoridades locales que cumplieron con formalizar su afiliación, acreditando los requisitos establecidos por el Programa JUNTOS. Los hogares abonados, a su vez, son aquellos afiliados que reciben la transferencia del incentivo monetario por cumplir sus corresponsabilidades. A nivel nacional el programa JUNTOS, en relación con los hogares afiliados nos indica que de los 22,550 registrados al inicio del 2005, en el 2010 la cifra de afiliación llegó a 490, 563; en el 2013 a 718,275 y en el 2015 a 814, 533 hogares. (tabla Nº 3) En la región de Ayacucho, al inicio del programa, los hogares afiliados eran 9,258, en el 2010 el número de hogares afiliados se incrementó a 41,156, en el 2013 a 46, 472, llegando a 46,905 hogares afiliados en 2015. La figura N° 4 y la tabla Nº 3, permiten apreciar la tendencia a incrementar que ha tenido el número de afiliados en la región, observándose la correspondencia con las incorporaciones de espacios sociales en la región de Ayacucho. Sin embargo se observa que la tendencia no es creciente, existiendo altibajos en los diferentes periodos. Esta situación estaría relacionada a las renuncias voluntarias, no permanencia en el lugar de afiliación y/o cambio de domicilio. 38 Tabla Nº 3 Evolución de hogares afiliados, JUNTOS, 2010 -2015 AÑO NACIONAL % REG. AYACUCHO % 2010 490,563 100,0 41,156 8,4 2011 492,871 100,0 50,045 10,2 2012 649,553 100,0 49,063 7,6 2013 718,275 100,0 46,472 6,4 2014 833,836 100,0 49,928 6,0 2015 814,533 100.0 46,905 5,8 Fuente: Unidad de Tecnología de Información,2005 – 2015. JUNTOS. Elaboración; propia Figura N° 3 Fuente: Unidad de Tecnología de Información, 2005 – 2015. JUNTOS Elaboración; propia 490,563 492,871 649,553 718,275 833,836 814,533 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 800,000 900,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Evolucion de hogares afiliados,juntos, a nivel nacional 2010 -2015 39 Figura N° 4 Fuente: Unidad de Tecnología de Información, 2005 – 2015. JUNTOS. Elaboración; propia La información respecto de los hogares abonados, a nivel nacional, se observa una tendencia parecida a la de los hogares afiliados, apreciándose que del 2005 al 2010 el número pasó de 22,550 a 471,511 hogares y al 2015 la cifra alcanzó a 769,158. A nivel de la región de Ayacucho, del 2005 al 2010 pasó de 9,258 a 39,056 hogares y al 2015 se incrementó a 44,316; es decir, el número de abonados en el 2015 creció significativamente respecto al 2010 (tabla Nº 4). La figura N° 5 y la tabla Nº 4 nos permite apreciar la tendencia incremental del número de abonados a nivel departamental, observándose, al igual que en el caso de afiliados, la correspondencia con la incorporación de ámbitos geográficos de la región. 41,156 50,045 49,063 46,472 49,928 46,905 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Evolucion de hogares afiliados, Juntos, Reg. Ayacucho 2010 -2015 40 Tabla Nº 4 Evolución de hogares abonados, JUNTOS: Ayacucho, 2010 -2015 AÑO NACIONAL % REGION AYACUCO % 2010 471,511 100,0 39,056 8,3 2011 474,064 100,0 47,874 10,1 2012 619,723 100,0 45,582 7,4 2013 648,734 100,0 40,734 6,3 2014 755,556 100,0 44,513 5,9 2015 769,158 100,0 44,316 5,8 FUENTE: Unidad de Presupuesto y Planificación, JUNTOS ELABORACION: propia Figura N° 5 FUENTE: Unidad de Presupuesto y Planificación, JUNTOS Elaboración; propia 39,056 47,874 45,582 40,734 44,513 44,316 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Evolucion de hogares abonados , JUNTOS, a nivel nacional 2010 -2015 41 Figura N° 6 FUENTE: Unidad de Presupuesto y Planificación, JUNTOS Elaboración; propia La tabla Nº 5, muestra la población afiliada y beneficiaria del programa JUNTOS a nivel de provincias y los 06 distritos comprendidos en el estudio, en donde podemos apreciar que entre los periodos 2012 y 2015 la tendencia de variación es parecida al comportamiento a nivel nacional y regional, es decir no se observa un incremento significativo, se produce altibajos, no obstante, la incorporación de nuevos espacios sociales. En términos porcentuales las cifras nos indican que en los distritos de Chuschi y Los Morochucos (Cangallo) la tendencia es decreciente, lo mismo ocurre con las cifras absolutas totales de la provincia entre los periodos 2012 y 2015; similar situación se produce en los distritos de San Miguel y Tambo (La Mar) a pesar de nuevas incorporaciones en la afiliación de hogares. Esta situación estaría explicada por el retiro voluntario generalmente y en menor 39,056 47,874 45,582 40,734 44,513 44,316 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Evolucion de hogares abonados , JUNTOS, a nivel regional Ayacucho 2010 -2015 42 medida por no domiciliar en el lugar o simplemente ya no cumple con los requisitos exigidos por el programa, pero sigue siendo pobre. Tabla Nº 5 Población beneficiaria provincia/distrito a nivel porcentual PROV./DIST. 2012 2013 2014 2015 CANGALLO 4 778 4 321 4 281 4 237 Chuschi 30,6 29,7 29,7 28,9 Morochucos 23,2 23,1 24,2 24,3 HUAMANGA 5 098 9 374 10 184 10 164 Tambillo -.- 7,6 7,0 7,3 Vinchos -.- 28,0 24,2 23,2 LA MAR 10 126 8 699 8 970 8 864 San Miguel 14,9 15,1 15,4 15,1 Tambo 16,5 18,7 17,9 17,3 FUENTE: Sistema de Información de Transferencias Condicionadas JUNTOS ELABORACION: propia. 3.2.1. EVOLUCION DEL GASTO SOCIAL El Programa JUNTOS para atender a la población beneficiaria (afiliada) considera básicamente los recursos que destina a los hogares atendidos, los que han evolucionado de manera paralela a la ampliación de la cobertura e incorporación de nuevos espacios geográficos desde su implementación en el 2005 hasta el 2015, así como en la mayor proporción del presupuesto destinado a las transferencias en relación a los hogares involucrados en el Programa. 43 La evolución de las transferencias durante los 10 años de intervención muestra el crecimiento coherente con la evolución de la cobertura espacial, la incorporación y afiliación de hogares beneficiarios en ese periodo. En el 2005, a nivel nacional, según datos del Programa, el monto fue de solo 4,4 millones de soles, incrementándose significativamente en los periodos siguientes: 549,9 millones en 2010; del 2010 al 2015 las transferencias fueron incrementándose relativamente de forma más moderada, siendo en el 2015 aproximadamente 930,4 millones. A nivel regional (Ayacucho), en los mismos periodos, en el 2005 la cifra registró 2,0 millones, incrementándose en los años siguientes: 43,6 millones en 2010; del 2010 al 2015, siguió creciendo hasta alcanzar, el último año, la cifra de 54,7 millones. Tabla Nº 6 Gasto social del programa JUNTOS: 2010 – 2015 AÑOS NACIONAL REGION AYACUCHO % 2010 549,858,309 43,641,698 7,9% 2011 564,498,385 48,453,629 8,6% 2012 603,258,120 54,115,011 9,0% 2013 782,524,845 51,619,161 6,6% 2014 864,956,487 53,109,110 6,1% 2015 930,457,913 54,681,280 5,9% FUENTE: Unidad de Planificación y Presupuesto, JUNTOS 2005 – 2015 ELABORACION: propia 44 Figura N° 7 FUENTE: Unidad de Planificación y Presupuesto, JUNTOS 2005 – 2015 ELABORACION: propia Figura N° 8 FUENTE: Unidad de Planificación y Presupuesto, JUNTOS 2005 – 2015 ELABORACION: propia 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Series1 549,858,30 564,498,38 603,258,12 782,524,84 864,956,48 930,457,91 0 100,000,000 200,000,000 300,000,000 400,000,000 500,000,000 600,000,000 700,000,000 800,000,000 900,000,000 1,000,000,000 Gasto social del programa JUNTOS: 2010 – 2015 a nvel nacional 43,641,698 48,453,629 54,115,011 51,619,161 53,109,110 54,681,280 0 10,000,000 20,000,000 30,000,000 40,000,000 50,000,000 60,000,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Gasto Social Programa Juntos: Reg. Ayacucho 2010 – 2015 45 La evolución del gasto social en términos porcentuales durante el periodo de estudio, a nivel regional, muestra que entre los tres primeros años (2010 y 2012) es relativamente creciente y entre el 2013 y 2015 es decreciente, por cuanto a medida que se incorporaba más espacios sociales, se producía también las renuncias voluntarias de beneficiarios al programa, por un lado y por el otro, el retiro de parte del programa por incumplimiento de las corresponsabilidades de parte de los beneficiarios, así como por la identificación de los beneficiarios como población no objetiva (filtrados). 3.2.2. GASTO ACUMULADO A NIVEL REGIONAL Por Unidades Territoriales (regiones) se registra que durante el año (2005), para dar inicio al Programa, según información del programa Juntos, las transferencias se realizaron en 4 regiones seleccionadas: Ayacucho, Apurímac, Huancavelica y Huánuco. De las cuales a Ayacucho le correspondió el mayor monto de las transferencias ejecutadas, aproximadamente el 45.5% de la cifra total. Las transferencias realizadas a los hogares durante los periodos (2005- 2015) a nivel nacional, alcanza 5,703 millones de soles, distribuidos en la cobertura de 1178 distritos. Para la región de Ayacucho, durante el mismo periodo la tendencia es similar al comportamiento nacional, el monto acumulado es ligeramente superior a 445 millones de soles, distribuidos en la cobertura de 115 distritos de las 11 provincias. En términos porcentuales la transferencia acumulada con respecto al total nacional es de 8% y respecto a nivel de cobertura distrital representa el 9% del total nacional. 46 Tabla Nº 7 Gasto social acumulado de la región de Ayacucho REGION INVERSION ACUMULADA NÚMERO DE DISTRITOS AYACUCHO 445,236,206 7.8% 115 9.3% NACIONAL 5,702,791,265 100.0 1,178 100.0 FUENTE: Unidad tecnológica de información JUNTOS. ELABORACION: propia Figura N° 9 Gasto social acumulada a nivel nacional y regional FUENTE: Unidad tecnológica de información JUNTOS. ELABORACION: propia 3.3 GASTO SOCIAL Y LOS NIVELES DE FILTRACION 3.3.1 ERROR DE FOCALIZACION: TIPO I - FILTRACIONES La tabla Nº 8 muestra las tasas de filtraciones del programa social JUNTOS, tomando en cuenta la base de datos del programa, es decir hogares de la población beneficiaria activa del año 2015 en los 06 distritos considerados en el estudio. Los criterios para identificar a la población considerada como no pobre se ha establecido a partir de los 0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% Ayacucho A Nivel Nacional 7.8% 92.2% PORCENTAJE DE INVERSION ACUMULADA Ayacucho , 9.3% A Nivel Nacional , 90.7% PORCENTAJE DE DISTRITOS 47 requisitos establecidos por el programa, es decir aquellas que disponen y se satisfacen con 3 ó 4 necesidades básicas en el hogar, y reciben incentivos del programa JUNTOS sin cumplir los requisitos. Los distritos que muestran mayor filtración, entre 27 y 33 por ciento son, Los Morochucos (Cangallo) con 28.9%, Tambillo y Vinchos (Huamanga) 27.5% y 33.6%, respectivamente y Tambo (La Mar) con 30.05%; mientras que los distritos de Chuschi (Cangallo) 1.47%, y San Miguel (La Mar) 14.67%, resultados obtenidos a partir de las informaciones recogidas de las observaciones y entrevistas realizadas a la población beneficiaria, no beneficiarias, personal de salud y educación, y población en general. Sin embargo las mismas fuentes sostienen que las filtraciones de los beneficiarios “no pobres” expresadas en términos porcentuales de los años anteriores en relación al 2015 han disminuido relativamente, algunos por la propia renuncia voluntaria y otros han sido excluidos por el programa mismo al haberse detectado en las evaluaciones correspondientes.. 48 Tabla Nº 8 Filtración a partir de la base de datos del programa JUNTOS, 2015 PROV/DISTRITOS POBLACIÓN OBJETIVA (Hogares) BENEFICIARIO RESULTADOS (%) TOTAL CORRECTAMENTE FOCALIZADO INFILTRADOS AYACUCHO CANGALLO Chuschi Los Morochucos HUAMANGA Tambillo Vinchos LA MAR San Miguel Tambo 33 786 1 944 1 529 277 224 791 2 927 87 932 4 546 2 823 4 237 1 226 1031 10 164 743 2 359 8 864 1 336 1 536 1 208 733 542 1 566 1 140 1 075 18 298 201 793 196 461 1.47 28.90 27.05 33.61 14.67 30.01 FUENTE: Encuesta y observación Elaboración; propia Figura N° 10 FUENTE: Encuesta y observación Elaboración; propia 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 33.62% 30.01% 28.90% 27.05% 14.67% 1.47% Filtración porcentual por distritos 49 La siguiente Tabla Nº 9, muestra los resultados de las entrevistas y observaciones realizadas a la población beneficiaria, no beneficiaria, docentes educativos y personal de salud en relación al número total de infiltrados que se ha identificado en cada uno de los 06 espacios sociales involucrados en la investigación; para ello se ha tomado 07 criterios para identificar y caracterizar a la población no pobre (Infiltrado) en el marco de la definición de la pobreza 2 (NBI). Estos criterios, son los mismos que se utilizan en la focalización de hogares por el SISFOH en la identificación y selección de la población objetiva, los mismos que permite caracterizar a la población afiliada y beneficiaria como no pobre infiltrada). En términos relativos, se observa que en todos los distritos considerados en la investigación los criterios que se muestran con mayores niveles porcentuales en relación a la población infiltrada son: “Hogares cuyos hijos estudian en los centros educativos privados”, principalmente en la ciudad capital del Departamento, representan en promedio superior al 20%, aproximadamente, siendo los distritos de Los Morochucos (Cangallo) con 23.26%, Tambillos y Vinchos (Huamanga) con 18.9 % y 27.09 %, respectivamente, mientras que el resto de los distritos están cerca a los 20 % . El siguiente criterio en importancia se refiere a: “Hogares en posesión de vehículos motorizados y tractores”que en términos relativos se sitúa entre 19.9% y 33.33% de hogares a nivel de los 06 espacios sociales. Los distritos que registran en promedio el 25% de hogares son Chuschi, Tambillo, Vinchos y Tambo y alrededor de 20% corresponden a los distritos, Los Morochucos y San Miguel. Estas cifras obtenidas, nos indicaría que los hogares en los espacios sociales en estudio, ostentarían mejores posibilidades económicas, por tanto, clasificamos entre los hogares no pobres, es decir no conforma 50 la población objetiva del programa. Asimismo, los criterios que siguen en importancia, “Hogares que poseen propiedades de tierras y/o desarrollan actividades comerciales (Tiendas)” y “Hogares cuyos beneficiarios no viven permanentemente en el lugar donde se afiliaron“, según el Programa JUNTOS son requisitos importantes para ser considerado población objetiva por el Programa, lo que a juicio de los entrevistados y observaciones realizadas pertenecen a hogares que desarrollan actividades agropecuarias orientadas al mercado; al mismo tiempo, desarrollan actividades comerciales como actividades complementarias de la principal que generan ingresos adicionales, en ese sentido, los distritos que registran en promedio el 20% de hogares en situación de infiltrados son, Los Morochucos, Tambillo, San Miguel y Tambo. En lo que respecta al criterio de no permanencia en el lugar de afiliación, se estima que, en los 06 distritos investigados, los porcentajes registran en promedio, alrededor del 13% aproximadamente, sin embargo, son los distritos de Tambillo (Huamanga) y San Miguel (La Mar) son de más alta filtración, seguido por Los Morochucos y Tambo con 10.85% y 10.63%, respectivamente. Estas informaciones porcentuales estarían siendo explicadas, según los propios beneficiarios, población en general y autoridades locales, que por lo menos el 80% no permanece en las áreas donde se han censado porque radican permanentemente en las áreas urbanas, entre la capital de la región (Ayacucho) en donde estudian sus hijos, y la capital de la República (Lima), razón por la cual son registradas ausentes por los gestores locales del programa que realizan las evaluaciones correspondientes. 51 Tabla Nº 9 Criterios considerados para identificar la filtración de los beneficiarios CANGALLO HUAMANGA LA MAR CHUSCHI 100% MOROCHUCOS 100% TAMBILLOS 100.0% VINCHOS 100.0% SN MIGUEL 100.0% TAMBO 100.0% 1. Hogares con miembro del núcleo familiar ocupa cargo. 2. Hogares registrados con ajeno. 3. Hogares cuyos hijos estudian en CE privado. 4. Hogares con posesión de vehículos y tractores. 5. Hogares con propiedad y comercio. 6. Hogares que no viven en el lugar. 7. Hogares con algún miembro con estudios superiores. 00.00 11.11 22.22 33.33 16.67 16.67 00.00 9.69 3.88 23.26 19.38 21.32 10.85 11.63 6.48 9.96 18.9 22.39 19.9 17.41 4.98 9.69 7.88 27.09 23.81 13.63 9.03 8.87 7.65 9.18 13.78 19.9 18.37 15.31 14.29 8.24 6.94 19.09 26.03 20.39 10.63 8.68 FUENTE: Observación y entrevista a la población beneficiaria y no beneficiaria. ELABORACION: propia 3.3.2. GASTO SOCIAL POR NIVELES DE FILTRACIÓN En general, las filtraciones en todos los programas sociales históricamente han conducido a una pérdida considerable de recursos. Es así que, en el caso del programa JUNTOS, las pérdidas registradas a nivel de los 06 distritos involucrados en el estudio ascienden a S/. 196,700 para el año 2015, situación que nos estaría mostrando que con 52 ese monto se estaría afiliando a 1967 hogares beneficiarios en situación de subcobertura. Tal como se puede observar en la tabla Nº 10. La pérdida de este monto está en relación al número de filtraciones registradas a nivel de los espacios sociales distritales estudiados. Tabla Nº 10 GASTO SOCIAL POR NIVELES DE FILTRACION: DISTRITOS EN ESTUDIO 2015. DISTRITOS POBLACION OBJETIVA POBLACION BENEFICIARIA POBLACION INFILTRADA PERDIDA POR FILTRACION TOTAL CHUSCHI MOROCHUCOS TAMBILLO VINCHOS SAN MIGUEL TAMBO 14 560 1944 1529 791 2 927 4 546 2 823 , 6 264 1208 733 542 1 566 1 140 1 075 1 967 18 298 201 793 196 461 196 700 1 800 29 800 20 100 79 300 19 600 46 100 FUENTE: Filtración y base de datos programa Juntos. ELABORACION: propia 53 Tabla Nº 11 Gasto por niveles de filtración por distritos en estudio, Ayacucho programa JUNTOS, 2015 PROV/DISTRITOS POBLACIÓN OBJETIVA (Hogares) BENEFICIARIO RESULTADOS (%) TOTAL CORRECTAMENTE FOCALIZADO S/. % INFILTRADOS S/. % TOTAL CANGALLO Chuschi Los Morochucos HUAMANGA Tambillo Vinchos LA MAR San Miguel Tambo 33 786 1 944 1 529 277 224 791 2 927 87 932 4 546 2 823 423700 122600 103100 1016400 74300 235900 886400 133600 153600 626 400 100.0 120800 19.3 73300 11.7 54200 08.6 156600 25.0 114000 18.2 107500 17.2 196 700 100.0 01800 00,9 29800 15,1 20100 10,2 79300 40,3 19600 09,9 46100 23,4 1.47 28.90 27.05 33.61 14.67 30.01 FUENTE: encuesta y observación ELABORACION propia Así mismo podemos visualizar que las mayores pérdidas se registran de acuerdo al nivel de filtraciones ocurridas en el proceso de focalización de hogares a nivel distrital que en términos porcentuales es de 40.3% y 23.4% para los distritos de Vinchos y tambo, respectivamente. Sin embargo, del análisis de filtración se desprende que no es adecuado considerar un único criterio de población objetivo para toda la población. Específicamente, en las zonas urbanas las filtraciones para ambas definiciones de población objetivo son similares ya que las condiciones de vivienda consideradas son satisfechas en gran medida. Así, las filtraciones relevantes son las que consideran la pobreza monetaria. Por el contrario, la población rural carece en mayor medida de estas condiciones, 54 ubicándolas en desventaja frente a la población urbana. Por tanto, la población rural con condiciones precarias de vivienda debería ser incluida en la población objetivo, por lo que las filtraciones relevantes serían las que toman en cuenta la segunda definición de pobreza. 3.4 GASTO SOCIAL Y NIVELES DE SUBCOBERTURA 3.4.1 ERROR DE FOCALIZACION TIPO II - SUBCOBERTURA El nivel de subcobertura al 2015 en los distritos estudiados se observa en la Tabla Nº 8, se ha tomado información contenida en el mapa de pobreza provincial y distrital 2009 del INEI, en donde se puede observar los hogares de la población objetivo (pobre y pobres extremos), los que no satisfacen 3 ó 4 necesidades básicas, es decir, aquellas poblaciones que cumplen con los requisitos para participar en el programa social JUNTOS, pero no se benefician del mismo. Esta información debe ser relacionada con los hogares beneficiarios afiliados al programa, para ello se ha tomado el padrón de beneficiarios afiliados y abonados del programa JUNTOS. 55 Tabla Nº 12 Subcobertura a partir de la base de datos del programa JUNTOS, 2015 PROV/DISTRITOS POBLACIÓN OBJETIVA (Hogares) BENEFICIARIO SUBCOBERTURA RESULTADOS (%) TOTAL CORRECTAMENTE FOCALIZADO INFILTRADOS AYACUCHO CANGALLO 33786 4237 Chuschi 1944 1226 1208 18 736 37.86 Los Morochucos 1529 1031 733 298 796 52.06 HUAMANGA 277224 10164 Tambillo 791 743 542 201 249 31.48 Vinchos 2927 2359 1566 793 1361 46.50 LAMAR 87932 8864 San Miguel 4546 1336 1140 196 3406 74.92 Tambo 2823 1536 1075 461 1748 61.92 FUENTE: Encuestas y entrevistas ELABORACION: propia. En la tabla N° 12 se observa que los distritos de mayores índices de subcobertura son San Miguel (74.92%) y Tambo (61.92%) de la provincia de La Mar, y Los Morochucos (52.07%) de Cangallo, todos por encima de los 50%, mientras que los distritos de Chuschi (Cangallo), Tambillo y Vinchos (Huamanga) muestra por debajo de los 50%. Es decir, 37.8%, 31.48% y 46.5%, respectivamente, lo cual reflejaría la demanda de recursos adicionales para que sea incorporado al programa. 56 CAPITULO IV.- DISCUCION 4.1 CARACTERIZACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS Y FOCALIZACION Según, Valderrama y Pichihua: “Propuesta metodológica para la focalización individual de los programas sociales”, sostienen que “los errores de inclusión y exclusión de focalización “son definiciones que permiten clasificar a las personas antes de que estas sean o no beneficiarias de algún programa social…. En este punto el problema consiste en determinar el nivel del índice que distingue a un potencial beneficiario de un hogar que no califica como tal…” Por lo tanto, es de trascendental importancia el proceso de focalización para reducir los niveles de filtración y subcobertura. Con ese sentido, en los espacios sociales estudiados se ha observado diversos factores que a nuestro juicio podríamos agrupar en dos que serían temas de investigaciones futuras. 1. La aplicación de las encuestas socioeconómicas efectivamente in situ. Dado que los encuestadores no cobertura en su totalidad los espacios sociales, sólo se limitan a recoger la información fuera de la comunidad, en el camino o en plazas, situación que estaría relacionado con la aplicación de los cuestionarios y la conducta de los encuestadores que no llegan a los propios espacios sociales, sobre todo rurales donde precisamente están localizados las poblaciones vulnerables. 2. Las autoridades locales comunales, muchas veces sostienen y tratan de obligar a los gestores locales del programa que actúan como facilitadores en asambleas comunales de afiliación e incorporación del padrón de población considerado y presentado por el SISFOH-MEF, es decir, con el criterio “todos o nadie,” aun conociendo las condiciones socioeconómicas de los hogares elegibles, sin considerar los requisitos 57 de afiliación y validación, generando sesgos en la selección e incorporación de la población objetivo al programa. 4.2 Análisis de costos y beneficios La ineficacia en la asignación de los recursos públicos implica que se están desaprovechando fondos, que podrían utilizarse para ampliar la cobertura o mejorar la calidad de la atención. Estos costos y oportunidades que se observan a continuación no están comprendido dentro de la investigación por cuanto están referidos a costos administrativos principalmente y otros: Se pueden clasificar los costos de la focalización en cinco categorías (Coady, Grosh, & Hoddinott, 2004): 1. Costos administrativos: son los costos relacionados a la recolección de información. 2. Costos privados: son aquellos vinculados con las condiciones que debe cumplir el beneficiario para seguir en el programa (por ejemplo: ir a chequeo médico, asistir al colegio). 3. Costos de incentivos: cuando los programas distorsionan las decisiones de las familias. Por ejemplo, si una familia que no es potencialmente beneficiaria, y está en el límite entre serlo o no, decide hacer lo que sea necesario para cambiar su estatus, a fin de ser considerada como beneficiaria. 4. Costos sociales: cuando el gobierno causa estigmas sociales por identificar a una familia como miembro de la población objetivo (por ejemplo, tener la necesidad de autodenominarse como pobre para acceder al programa). 58 5. Costos políticos: ya que es posible que las familias que no son miembros de la población objetivo muestren su descontento en las elecciones de las autoridades de turno. 59 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES CONCLUSIONES. 1. La base de datos proporcionada por el SISFHO, Sistema de focalización de hogares, a partir del cual se selecciona para la afiliación de hogares en el Programa Na